Aprender a pensar para agir na complexidade

Impactos do Decreto-Lei 104/2025 de 11 de Setembro

Olívia Santos Silva

Complexos, acelerados e incertos são os tempos de hoje… A complexidade pede abertura, diversidade e integração. A aceleração solicita flexibilidade e fluidez. A incerteza exige conhecimento, capacitação, confiança, trabalho colaborativo. A complexidade deve ser olhada no seu sentido mais profundo de implicação, de entrelaçamento, de algo tecido junto. “O pensamento complexo esforça-se para religar”. (Morin)

A complexidade percebe tudo ligado a tudo. Uma rede de relações e interdependências, onde todos se singularizam e se distinguem ao mesmo tempo…

O ser humano que não é somente biológico e cultural… é multidimensional.

O tempo da educação

Como afirmou António Nóvoa, aquando do lançamento do Referencial de nível Secundário de Educação, em Lisboa, no dia 15 Novembro de 2006

“(…) a educação é, de todas as áreas, aquela que se inscreve num tempo necessariamente mais longo. Hoje, encontramo-nos outra vez, como país que se compara num espaço europeu, perante urgências várias, em particular na educação e na formação. As estatísticas, os dados, os indicadores sucedem-se, uns após outros, revelando a necessidade de investir na qualificação dos portugueses. Voltámos a ter uma consciência aguda do problema. E ainda bem. E voltámos a ter de recuperar os anseios iniciais do movimento da Educação Permanente dos anos 60.”

“De tempos a tempos, “campanhas e planos”, “método, organização, esforço continuado”, “educação inscrita num tempo mais longo”, “políticas de longo prazo”, “em estratégias concretas, coerentes” … As condicionantes e as condições da educação de adultos em Portugal, bem colocadas por António Nóvoa.

Um estratégia para a Educação de Adultos

Com este título,“50 anos de tentativas de organização político-administrativa da Educação de Adultos em Portugal. Uma breve e desditosa narrativa”, escrevia, a outro tempo, Alberto Melo (Educação de Adultos, Perspetivas e Associativismo, p. 60, 2021)[1],

(…) em Portugal, as elites dirigentes não seguiram as pisadas de outros governos, que souberam integrar a Educação de Adultos, como subsector do sistema educativo nacional e em paridade com os demais subsectores, (…) uma sólida e duradoura organização política e administrativa, um financiamento adequado e estável e uma estratégia coerente e abrangente.

Não faltaram, no entanto, durante os últimos 50 anos, propostas e experiências no sentido de conceder à Educação de Adultos o estatuto institucional que merece e exige. Foram, porém, sempre precárias e efémeras, (…), até hoje aparentemente insuperáveis.

Recomendações do CNE

No mesmo texto, Melo lembra as recomendações do Conselho Nacional de Educação (id ibidem, p. 51).

Retomando uma linha programática propugnada ao longo de décadas, o CNE recomendou agora, entre outras medidas:

– a criação de uma estrutura a nível nacional, um Fórum Permanente interministerial, sob a responsabilidade do Ministério da Educação, com a missão de, nomeadamente, definir e acompanhar o desenvolvimento de uma política pública global de respostas educativas e formativas;

– a operacionalização local da política de EFA, tendo como referência as freguesias, os municípios e as comunidades intermunicipais (CIM), como elementos de uma política assente em redes e parcerias educativas que atravessam o tecido social local (associativo, empresarial e institucional);

– a criação a nível de cada Concelho (ou, consoante o território, Freguesia ou CIM) de uma estrutura que permita incentivar e animar a construção de uma rede educativa local que inclua o conjunto dos parceiros sociais e um plano educativo local de educação de adultos;

– a garantia de um sistema de financiamento adequado, estável e previsível, combinando a utilização de fundos comunitários com a mobilização de verbas municipais e do Orçamento de Estado.

E terminava com este alerta,

(…) assim nos encontramos, uma vez mais, perante nova tentativa – dentro desta história trágico-institucional de 50 anos – para chamar à razão os responsáveis políticos, procurando que levem a sério um dos mais graves problemas estruturais do nosso país e que enveredem decididamente por um processo, devidamente fundamentado e participado, de (re)construção do subsector de Educação de Adultos, que reconheça a sua especificidade e autonomia e lhe outorgue o devido lugar na estrutura organizacional do sistema nacional de educação e formação.” 

A eminente mudança que surpreendeu pelo desconcerto

Pelo já dito, seria adequado sustentar que o campo da educação de adultos estava bem? Que nada era preciso fazer? Precisava, sim, precisavam-se e esperavam-se mudanças… O erro maior foi a centralização, foi o abandono dos operadores entregando-os a si próprios… Não foi suficiente a presença apenas nos momentos solenes, mas formação contínua, visibilidade e partilha de práticas, acompanhamento e regulação ao longo dos projetos. Para isso foi construída uma rede de acompanhamento leve, mas dedicada e organizada, que regional e localmente seguia os operadores e cujo desaparecimento é da responsabilidade de todos os governos desde 2011.

E claro, obviamente que sim, muito há e haveria a melhorar. … mas só se a ANQEP, embora fragmentada, mas não tivesse sido decapitada e prosseguisse como uma entidade pública dotada de personalidade jurídica, com autonomia científica, técnica e administrativa, enquanto responsável pela conceção, revisão, supervisão, atualização e melhoria das metodologias de intervenção, pela promoção e condução de programas e projetos de educação e formação de adultos e pela construção e monitorização do sistema de reconhecimento e validação das aprendizagens informais dos adultos (cf. DL nº 387/99 de 28 de Setembro).

Uma solução mal encontrada…

Porém, que solução encontrou este governo?

Em vez de melhorar, extinguiu a ANQEP enquanto estrutura com autonomia para definir e implementar medidas de política de Educação e Formação de Adultos.

E, acima do estilhaçamento do seu conteúdo funcional e do ajustamento das suas competências, pesa mais a sua extinção, enquanto entidade com autonomia técnica e administrativa dedicada à qualificação dos adultos (e ao ensino profissional), levantando, de facto, questões sérias — sobretudo num país como Portugal, onde os problemas de qualificação de adultos continuam a ser estruturais.

A segmentação, mas sobretudo a extinção da ANQEP representa um golpe, um retrocesso na afirmação da educação e formação de adultos em Portugal:

(1) A educação de adultos perde poder e voz;

(2) São desprezados os resultados do PIAAC;

(3) Num mundo em constante mudança, em todos os domínios da sociedade, é secundarizada a necessidade de aprender ao longo da vida,

(4) Ignoram-se os sinais que foram dados pelos agentes que operam no terreno e a quem afinal se pedem os resultados:

• Estabilização da imagem e da representação social do sistema de EFA, evitando desacreditação política, asfixia, descontinuidades, novos nomes, novas designações.
• Preferência por políticas integradas, numa lógica crescente de descentralização e territorialização, fazendo convergir os objetivos sociais, culturais e educativos com o desenvolvimento social e económico local ou regional, do litoral e do interior, das cidades e das periferias.
• Concretização do papel do Estado, em (i) mecanismos de coordenação, regulação e apoio com vista à coerência, diversidade e qualidade das ofertas formativas, (ii) gestão esclarecida e equitativa dos recursos, (iii) sistema eficaz e de informação e comunicação numa linguagem clara, universal, acessível (iv) processos organizacionais com equipas de proximidade (regionais, municipais ou intermunicipais) que incentivem, apoiem e regulem as práticas e os projetos.
• Equilíbrio da relação tensa entre a pressão das metas e a qualidade dos processos.
• Estabelecimento de um novo contrato de confiança e de compromisso entre o Estado e a sociedade civil, aproveitando a flexibilidade das organizações privadas e valorizando as instituições de proximidade, como o movimento associativo e as coletividades de base local.
• Continuação do diálogo com a comunidade internacional na promoção e atualização da educação de adultos.

Nesta linha, são problemáticas as propostas de sucessão nas atribuições e competências da ANQEP. Resta, ainda, uma esperançosa exceção com uma desejada descentralização da EFA, conforme o Decreto-Lei n.º 104/2025, de 11 de setembro, artigo 2.º – Sucessão nas atribuições e competências, alínea d), As Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional, I. P., em matéria de planeamento, gestão e monitorização das redes de dupla certificação para jovens, das ofertas educativas para adultos e dos centros especializados em qualificação escolar de adultos, sem prejuízo da supervisão estratégica e da definição de orientações por parte do EduQA, I. P.

Desde que a intervenção desta estrutura descentralizada se concretize através de um modelo de trabalho de proximidade, respeitador dos territórios, integrado, regulador e colaborativo.

Mas, esta reestruturação, tal como está apresentada, acrescenta incerteza à incerteza, traz aos agentes de EFA um evidente grau de insegurança e contingência, introduzindo necessariamente entropia ao sistema, com perturbação, quebra nos ritmos e na eficiência dos processos, insegurança dos atores com efeitos no seu rendimento, envolvimento, implicação e comprometimento com os projetos.

As sequências e as consequências

Mesmo que, na linha de “destruição criativa” (Schumpeter), se argumente com a pretensão de reorganizar e racionalizar administração pública, fundindo serviços, evitando duplicações e reduzindo estruturas, numa lógica de eficiência administrativa, como facilitadores de inovação e de incremento, não foi uma boa ideia porque conduz inexoravelmente a…

• Perda de especialização e foco estratégico: ANQEP tinha uma missão clara e específica: conceber, coordenar e implementar políticas de educação e formação de adultos. Ao ser integrada numa estrutura mais vasta ou dissolvida, perde-se essa especialização, foco e capacidade de atuação dirigida.
• Descontinuidade política e operacional: Portugal tem sido marcado por ciclos de avanços e recuos em matéria de políticas de Educação de Adultos. A extinção da ANQEP pode ser lida como mais um momento de descontinuidade, o que dificulta a construção de estratégias de médio e longo prazo e enfraquece a confiança dos parceiros no sistema.
• Centralização e perda de agilidade: retirar autonomia técnica a uma agência especializada pode significar maior centralização, mais burocracia e menos capacidade de resposta às dinâmicas territoriais e setoriais. Isto é especialmente problemático quando se pretende uma abordagem integrada, flexível e próxima dos territórios, das comunidades e dos atores locais.
• Mensagens políticas contraditórias: extinguir uma agência dedicada à qualificação e à aprendizagem ao longo da vida não deixa de transmitir a mensagem de que esta área deixou de ser uma prioridade política — mesmo que o discurso público diga o contrário.
• O contexto atual exige reforço da educação de adultos, não desmantelamento: o PIAAC e outras fontes têm vindo a demonstrar fragilidades persistentes no nível de literacia, numeracia e competências digitais da população portuguesa. Este cenário exige precisamente mais capacidade institucional, não menos.

Não foi uma boa ideia porque…

Vivemos num mundo que não se compagina com uma lógica simplificadora, linear, fragmentada e redutiva. Os pilares que sustentavam esse modelo estão abalados. O imperativo da complexidade é juntar, relacionar, agregar, interligar, integrar, seguir o caminho da religação dos saberes, das práticas e das decisões…

Esta deliberação política retirou à Educação de Adultos (EA) centralidade, capacidade de afirmação e de negociação, com previsível perda de escala e quebra dos resultados, (o mesmo figurino de 1993 com a extinção da Direcção-Geral de Extensão Educativa (EA) e diluição do seu conteúdo num Núcleo de Educação Recorrente e Extra-Escolar (NEREE) do Departamento da Educação Básica e os cursos de nível secundário, desgarrados do seu todo, no Departamento de Ensino Secundário)

Não foi ainda boa ideia porque ocasiona…

• Perda de especialização e foco estratégico: ANQEP tinha a clara e específica missão de conceber, coordenar e implementar políticas de educação e formação de adultos. Ao ser diluída por outras estruturas, perde-se essa especialização e capacidade de atuação dirigida.
• Descontinuidade política e operacional: Portugal tem sido marcado por ciclos de avanços e recuos em matéria de políticas de Educação de Adultos. A extinção da ANQEP pode ser lida como mais um momento de descontinuidade, o que dificulta a construção de estratégias de médio e longo prazo e fragiliza a credibilidade e a confiança dos parceiros no sistema.
• Centralização e perda de agilidade: retirar autonomia técnica a uma agência especializada pode significar maior centralização, maior enredo organizacional, mais burocracia e menos capacidade de resposta às dinâmicas territoriais e setoriais que se querem dialogantes. Isto é especialmente problemático quando se pretende uma abordagem flexível e próxima dos territórios, das comunidades e dos atores locais.
• Mensagens políticas contraditórias: extinguir uma agência dedicada à qualificação e à aprendizagem ao longo da vida não deixa de transmitir a mensagem de que esta área deixou de ser uma prioridade política — mesmo que o discurso público diga o contrário.
• Isolamento e esmorecimento das dinâmicas locais e territoriais de educação e formação de adultos.

Concluindo…

Esta (des)organização da ANQEP recusa a totalidade social e complexa em que se constituem todos os seres através das relações múltiplas que estabelecem com a natureza, a sociedade onde vivem, a cultura, o trabalho, as ciências, as tecnologias, a cultura de seu espaço-tempo, a política etc. São políticas positivistas de organização institucional do país pois abstraem o contexto onde nos constituímos humanos, com as condições de produção e reprodução da existência, os meios de vida, as relações culturais, a consideração dos valores da dignidade humana. No caso da educação e da formação profissional, essa visão dual ou fragmentada expressa-se, historicamente, na hierarquia entre instituições.

É imperativo refletir sobre as potencialidades abertas por outras experiências de “territorialização” não de iniciativa central, que, numa lógica de interpelação da realidade, dá voz às necessidades, aos anseios, aos saberes e aos sentires dos atores locais. 

“É pela rutura com uma lógica de exterioridade e de centralismo que se pode mobilizar para as mudanças sociais de sentido democratizante e emancipatório”

“Por baixo é que as panelas fervem” (Alberto Melo, 2023)

Reestruturação da EFA: segmentar, segregar e fragmentar como ilusão de reformar[2]

A segmentação é caminho para e manifestação das desigualdades territoriais, económicas e sociais; a segregação é uma forma complexa e violenta de diferenciação, baseada na separação; a fragmentação, incorpora a segmentação e a segregação, gerando pulverização para retirar poder e espaço de ação.

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[1] MELO, A. (2021). 50 anos de tentativas de organização político-administrativa da Educação de Adultos em Portugal. Uma breve e desditosa narrativa. In Loureiro, Armando e Feliciano, Paulo (Orgs). Educação de Adultos, Perspetivas e Associativismo. Associação Portuguesa de Educação e Formação de Adultos – Aprendências.

[2] ALVES, Otávio Augusto dos Santos. (2022).Segmentação, Segregação, Fragmentação. https://doi.org/10.35701/rcgs.v23.817